主頁（http://www.www.jjxinkai.com）：避免應急指揮變成臨場指揮，如何進一步加強我國應急指揮體系建設

應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。習近平總書記指出，要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力。國家應急管理機構(gòu)改革以來，應急指揮體系在理念方式、主體、制度保障等方面都發(fā)生了重大變化，總體上朝著應急管理體系和應急管理能力現(xiàn)代化的目標不斷邁進。但從目前現(xiàn)狀來看，我國的應急指揮體系依然存在一些問題，亟待進一步完善深化。

當前我國應急指揮體系建設中存在的主要問題

（一）指揮力量存在分散現(xiàn)象。在應急力量方面，我國逐漸形成了以國家綜合性消防救援隊伍、森林消防隊伍、軍隊非戰(zhàn)爭軍事行動力量為骨干力量，以抗洪搶險、道路搶通等專業(yè)應急隊伍為基礎力量，以企事業(yè)單位專兼職隊伍、志愿者隊伍為基礎力量的立體化應急救援隊伍格局。2019年3月，各級應急管理部門均已組建。目前各級應急管理部門內(nèi)部具有指揮性質(zhì)的議事機構(gòu)有安全生產(chǎn)委員會、森林防火指揮部、防汛防旱指揮部、減災救災委員會、防震減震委員會等。這些機構(gòu)依然按照原有的指揮機制和力量運作，尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街層面，應急口的分管領導少則二三人，多則八九人，不利于應急指揮人員專業(yè)高效整合。

（二）指揮職能存在交叉現(xiàn)象。現(xiàn)行突發(fā)事件分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類。按照《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，應急管理部門負責自然災害、事故災難兩類突發(fā)事件的應急管理。隨著城市化加速、信息傳播速度加快，很多事故都可歸為影響公眾安全的問題。從承擔政府應急指揮機構(gòu)職能看，這些事故不僅與公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的應急指揮職能存在一定的職能交叉，也與政法系統(tǒng)平安建設的指揮體系、公安主導的110指揮聯(lián)動體系存在職能交叉。由于安全生產(chǎn)、自然災害都涉及公共安全范疇，我們需要建立一個公共安全體系，而不單單是安全生產(chǎn)和自然災害應急指揮體系。

（三）應急救援力量難以高效整合。由于綜合性消防救援隊伍實施垂直管理、地方?jīng)]有應急救援隊伍、社會救援力量分散等原因，應急救援隊伍力量存在難以整合的問題。主要表現(xiàn)在：一是地方應急管理部門與綜合性消防救援隊伍互不隸屬。機構(gòu)改革后，公安消防部隊、武警森林部隊退出現(xiàn)役，整建制劃歸應急管理部后，組建成立國家綜合性消防救援隊伍，繼續(xù)承擔相關火災防范、火災撲救、搶險救援等工作。但是，國家綜合性消防救援隊伍、省消防總隊到市支隊、縣大隊乃至中隊屬于垂直管理，與地方政府及其應急管理部門沒有隸屬關系。如果涉及應急救援事務，各級應急管理部門不能直接指揮，需要與同級綜合性消防救援隊伍進行協(xié)商，在關鍵時候可能面臨指揮不暢的尷尬境地。二是地方應急管理部門尚無相應的應急救援隊伍。大多數(shù)省、市、縣各級政府，都沒有專業(yè)救援隊伍。應急管理部門雖然名義上具有區(qū)域應急救援指揮權(quán)，除了綜合性消防救援隊伍可協(xié)調(diào)使用外，實際上沒有有限空間、危險化學品、涉塵涉爆等領域的專業(yè)救援隊伍。一旦遇到有限空間、危險化學品、涉塵涉爆等領域的災難時，地方政府及其應急管理部門就很難調(diào)動應急救援隊伍。三是社會救援力量分散。不少大中型企業(yè)建立了自己的專兼職應急救援隊伍，平時也參與企業(yè)內(nèi)部的搶險救援，具備了一定的搶險救援能力。還有一些行業(yè)部門通過政府購買服務等方式組建了一些社會搶險救援隊伍。但這些社會應急救援隊伍存在力量分散、裝備不良、訓練不足、素質(zhì)參差不齊等問題。如果應急管理部門對這些隊伍缺乏規(guī)劃、引導和聯(lián)合訓練，戰(zhàn)時的戰(zhàn)斗力可能難以保證。

（四）社會動員仍然停留在初級階段。具體表現(xiàn)為：一是群眾應急意識和應急技能較弱。全社會對危機、災害預防工作認識存在不足。二是基層缺乏應急教育的組織載體。當前政府主導下開展的應急學習和輔導大多為形式單一的發(fā)放傳單、課堂式教學等，教育效果較差，基層很難組織應急學習教育活動。三是主要依靠政治體系進行社會動員。長期以來我國面對重大危機事件主要是依靠高度集中的政權(quán)體系，即政治動員方式來動員民眾。但隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，社會主體呈現(xiàn)多元化現(xiàn)象，政府在調(diào)動自身資源和能力的同時，要改革固有的傳統(tǒng)政治動員手段，充分調(diào)動各個社會主體的力量。

（五）應急法律法規(guī)有所欠缺。當前應急指揮主要的法律依據(jù)是2007年出臺的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，但這部法律在應急指揮方面的條款較少又欠具體。其他部門規(guī)章及地方性法規(guī)也很少有關于應急指揮方面的規(guī)定。由于缺乏法律規(guī)范，許多應急指揮變成臨場指揮。如果當?shù)攸h委、政府重視，應急指揮機構(gòu)健全，指揮人員水平高，則能實現(xiàn)高效的應急指揮，否則可能釀成嚴重社會后果。因此有必要通過修訂現(xiàn)行法律，對應急指揮的目標、機構(gòu)、人員、裝備、機制等作出一些法律上的規(guī)定，使應急指揮工作逐步走上規(guī)范化、專業(yè)化道路。

盡快推進應急指揮體系建設的幾點建議

為貫徹落實黨中央和國務院關于加強突發(fā)公共安全事件應急體系和能力建設的有關精神，提高全社會應急的響應速度和決策指揮能力，有效預防、及時控制和消除突發(fā)公共安全事件的危害，保障公眾生命與財產(chǎn)安全，促進社會和諧發(fā)展，建議從以下幾個方面推進應急指揮體系建設。

一是整合具有指揮職能的機構(gòu)。在應急管理部門內(nèi)部，將安全生產(chǎn)委員會、森林防火指揮部、防汛防旱指揮部、減災救災委員會、防震減震委員會整合為應急管理委員會，下設安全生產(chǎn)、森林防火、防汛防旱、減災救災、防震減震五個專業(yè)委員會，用一套機構(gòu)一套人馬實現(xiàn)應急管理部門的快速、高效應急指揮職能。

二是建立統(tǒng)一的應急指揮中心。根據(jù)《國家突發(fā)事件應急體系建設“十三五”規(guī)劃》，到2020年建成與有效應對公共安全風險挑戰(zhàn)相匹配、與全面建成小康社會要求相適應、覆蓋應急管理全過程、全社會共同參與的突發(fā)事件應急體系。其關鍵是針對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類突發(fā)事件，建立統(tǒng)一的應急指揮中心。這個應急指揮中心的規(guī)格要同于或高于應急管理部門的規(guī)格。由統(tǒng)一的應急指揮中心調(diào)動和協(xié)調(diào)社會應急服務資源，實現(xiàn)緊急突發(fā)事件處理的全過程跟蹤上報、相關數(shù)據(jù)采集、緊急程度判斷、實時溝通、聯(lián)動指揮和應急現(xiàn)場支持等，為社會的公共安全提供強有力的保障系統(tǒng)。如這一中心短期難以建立，可在過渡時期建立健全“負責自然災害、事故災難的應急指揮中心”和“負責公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的應急指揮中心”，形成“兩套機構(gòu)、一個平臺、兩套機制”的應急指揮運行模式。

三是整合應急救援隊伍。省級及以下地方人民政府及其應急管理部門要充分利用國家綜合性消防救援隊伍資源。建議地方政府在消防救援隊伍招聘、經(jīng)費、裝備上發(fā)揮作用，保障隊伍具備戰(zhàn)斗力。同時，可以在省市縣或相關工業(yè)區(qū)、功能區(qū)建立針對危險化學品、有限空間、涉塵涉爆等的地方專職應急救援隊，與消防救援隊伍一起構(gòu)成專業(yè)和地域覆蓋全面的應急救援隊伍。可以依托企事業(yè)單位建立專業(yè)或半專業(yè)的專兼職專項搶險救援隊伍，依靠基層的護林員治安員網(wǎng)格員組成兼職搶險救援隊伍，通過武裝部門把民兵納入搶險救援隊伍、應急支援志愿者隊伍建設等，以此建立完善各類應急救援隊伍。

四是建立應急社會動員機制。社會動員要建立以黨委政府為主導、市場和社會資源為主體的機制，兩支力量協(xié)同作戰(zhàn)形成社會動員的合力，讓體制內(nèi)外的企業(yè)、社會組織、非政府組織以及公民個人都能有序參與到整個應急社會動員機制中來。建議建立整合應急指揮平臺，包括必要的移動應急指揮平臺，實現(xiàn)與區(qū)域信息系統(tǒng)、監(jiān)督信息系統(tǒng)、人防信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通和信息共享，通過對應急管理的統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮來打通應急社會動員的“最后一公里”。在應急社會動員中，既要發(fā)揮現(xiàn)有電視、廣播等傳統(tǒng)媒體作用，還要善用5G、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)；既要實現(xiàn)黨委政府指令和信息的傳播，更要保證群眾信息的反饋交互。尤其是重大事故發(fā)生后的緊急狀態(tài)下，自上而下的信息傳遞和自下而上的互動，能夠穩(wěn)定群眾情緒、給予其戰(zhàn)勝危機的信心。

五是建立健全應急法律法規(guī)。法律是應急指揮的基礎，一切應急指揮必須按特定的法律行事。一是抓緊修訂《突發(fā)事件應對法》，重點解決現(xiàn)行法律操作性不強的問題，比如對緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利的限制（如征收、征用）出臺具體規(guī)定等。二是研究出臺《公共安全法》，構(gòu)筑既包括風險識別與評估、預防與準備、預警與監(jiān)測、災害評估和恢復等諸多環(huán)節(jié)，又包括事前預防、事發(fā)應對、事中處置和善后管理等過程的法律基礎。三是出臺《緊急狀態(tài)法》，針對我國緊急狀態(tài)下危機管理領域的立法不夠、法律體系還不完善的問題，通過立法來構(gòu)筑危機狀態(tài)下全社會應對危機和災害機制的制度基礎。

（作者為同濟大學城市風險管理研究院副院長、教授）

來源“上觀新聞”